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Le contentieux de la protection sociale

Nous traitons ici des litiges qui peuvent se faire jour après une décision contestée en matière de protection sociale. Le terme de contentieux ne s’applique, à vrai dire, qu’à partir du moment où le litige est portée devant un tribunal. Mais ce stade étant inséparable de la décision originale contestée, c’est l’ensemble de la procédure qui sera traitée ici.

Avertissement

Il existe plusieurs type de contentieux et chacun comporte sa propre juridiction et obéit à des règles propres :

I - Le contentieux général de la Sécurité Sociale

II - Les contentieux spéciaux

III - Le contentieux de l’aide sociale et de l’aide sociale à l’enfance

IV - Le contentieux sur les allocations chômage
(qui ne sera pas traité ci-dessous)

Il existe en outre des litiges annexes relatifs à la protection sociale qui se règlent devant les juridictions de droit commun, civiles, pénales et administratives.

En cas d’échec devant les juridictions françaises et lorsque la question porte atteinte aux engagements internationaux souscrits, il est possible de saisir les juridictions européennes ou internationales comme la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Préambule

L’accès au contentieux en matière de protection sociale est en principe gratuit puisque le ministère d’avocat n’est pas obligatoire.

Néanmoins, lorsque l’assuré souhaite avoir l’assistance d’un avocat et qu’il n’a pas de ressources suffisantes, il peut solliciter l’aide juridictionnelle. Cette demande se fait au Bureau d’aide juridictionnelle (BAJ), situé dans le ressort du tribunal de grande instance (TGI) du domicile du demandeur [1].

Si l’intéressé n’est pas représenté par un avocat, il doit signer lui-même le recours et se présenter en personne aux audiences. Il peut aussi se faire représenter par une personne habilitée (art. R.142-20 du CSS) :

  • Le conjoint, un ascendant ou descendant en ligne directe
  • Un travailleur salarié, un employeur ou un travailleur indépendant exerçant la même profession que l’assuré
  • Un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés et d’employeurs
  • Un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives

A l’exception de l’avocat, les personnes qui représentent ou assistent les parties doivent être munies d’un mandat écrit.

La procédure est contradictoire : les parties sont convoquées et donnent leur position à l’audience. Elles peuvent déposer des conclusions écrites pour soutenir et développer leurs arguments.

Dans chaque procédure, il convient de demander le remboursement des frais occasionnés par la procédure, les frais de déplacements et d’avocat éventuel, qui peuvent être mis à la charge de l’autre partie par le juge conformément à l’article 700 du NCPC [2].

Il est très important de respecter les délais de recours. La notification des délais doit, en principe, figurer sur la décision communiquée à l’intéressé. S’ils ne sont pas mentionnés, les voies de recours restent définitivement ouvertes.

  • Si la décision est implicite c’est-à-dire que la caisse ou l’organisme n’a pas répondu dans le délai imparti, un recours peut être intenté dans les 2 mois qui suivent cette période de silence de l’administration. (décret n° 2001-532 du 20 juin 2001).

Attention :

  • Le délai de refus implicite est différent selon la prestation.
  • Le non respect de ces délais rend le recours irrecevable. Il est rejeté sans examen.
  • Toutes les actions relatives au contentieux en matière de protection sociale sont prescrites après deux ans. Il n’est plus possible alors de contester une décision.

I - Le contentieux général de la sécurité sociale

Le contentieux général de la sécurité sociale traite de tous les litiges qui concernent les régimes légaux de sécurité sociale.
A titre principal, ce sont les litiges relatifs :

  • A l’affiliation dans un régime de base de sécurité sociale, comme la Couverture maladie universelle (CMU) ;
    • les conditions d’immatriculation ;
    • la contestation de l’affiliation ;
  • Aux cotisations de sécurité sociale : assiette, retard, recouvrement et procédures collectives ;
  • Aux litiges en matière de prestations, tels que refus de versement en raison de la qualité du titre de séjour, de la résidence ou non en France ;
  • Aux actions fondées sur la violation de la législation en matière de Sécurité Sociale ;
  • Aux accidents du travail : caractère professionnel de l’accident, faute inexcusable, consolidation.

Le contentieux de la Sécurité Sociale comporte deux phases :

    • la procédure gracieuse
    • la procédure contentieuse

A - Contentieux général de la sécurité sociale : la Commission de Recours Amiable (CRA)

Saisir la CRA, c’est engager une procédure gracieuse.

- Cette saisine est obligatoire pour pouvoir saisir le tribunal des Affaires de Sécurité Sociale (TASS), à l’exception des contestations relatives à l’allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse ou invalidité (FSV et FSI) pour lesquelles la saisine du TASS est directe.

- Toutefois, en ce qui concerne l’allocation de solidarité aux personnes âgées, (ASPA) et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), la commission de Recours Amiable (CRA) doit être saisie préalablement à la saisine du TASS (art R.815-50 et R.815-78 du CSS).

- La commission de Recours Amiable (CRA) est un organisme paritaire. Elle doit être saisie dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. La forclusion [3] ne peut être opposée aux intéressés que si cette notification porte mention de ce délai.

- Le recours doit être adressé au Président de la commission de Recours Amiable, au siège de l’organisme concerné.

- Le recours doit être formé par l’assuré ou l’un de ses ayant droits ou par l’avocat s’il en a un. Il est préférable d’adresser ce recours par lettre recommandé avec avis de réception.

- La procédure est informelle : l’assuré ne peut exiger d’être entendu mais la commission peut demander à l’entendre.

- La décision de la CRA doit être notifiée à l’assuré dans un délai d’un mois et elle doit être motivée.

- Si la décision n’est pas rendue au bout d’un mois (ce qui est souvent le cas en pratique), cela signifie que la demande est rejetée de façon implicite. L’intéressé peut donc se pourvoir devant le tribunal des Affaires de Sécurité Sociale (TASS).

Deux voies de recours sont éventuellement possibles :

  • a) Le recours devant le tribunal des Affaires de Sécurité Sociale (TASS).
    L’intéressé dispose d’un délai de deux mois pour le saisir, que la décision soit notifiée ou non.
  • b) Toutes les décisions des commissions de recours amiable sont soumises au contrôle de l’autorité de tutelle qui est le Directeur Régional des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS).
    De ce fait, dans l’éventualité où ce dernier annulerait une décision favorable de la CRA, c’est auprès du tribunal administratif (TA) qu’un recours pour excès de pouvoir est possible contre la décision de ce dernier, indépendamment du recours devant le TASS. L’intéressé dispose d’un délai de deux mois pour cela.

B - Contentieux général de la sécurité sociale : le tribunal des Affaires de Sécurité Sociale (TASS)

- Saisir le TASS, c’est engager une procédure contentieuse. C’est devant ce tribunal qu’est contestée la décision de la CRA.

- Dans cette juridiction, le président est assisté de deux assesseurs, l’un représentant les salariés, l’autre représentant les employeurs et travailleurs indépendants. Ils sont désignés pour 3 ans par le président de la Cour d’Appel.

- Il y a un TASS dans le ressort de chaque tribunal de Grande Instance (TGI) [1]

Le tribunal compétent varie selon les cas. [4]
- En général c’est celui du domicile du bénéficiaire.
- Si le demandeur demeure à l’étranger, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel l’organisme de sécurité sociale ou de mutualité sociale agricole, dont relève ou relevait le demandeur a son siège.
- En cas d’accident de travail, le litige peut être porté devant le tribunal du lieu de l’accident.
- Si l’accident a entraîné la mort, le tribunal est celui du domicile de l’accidenté
- Pour les litiges relatifs à l’affiliation ou aux cotisations des salariés, le tribunal est celui du siège de l’employeur.

  • Le TASS doit être saisi dans un délai de deux mois à compter :
    • de la date de notification de la décision de la commission de Recours Amiable,
    • de la date du rejet implicite, à savoir à l’expiration du délai d’un mois de silence de la CRA après la date de sa saisine.
  • Le TASS est saisi par une simple requête déposée au greffe du tribunal ou par un courrier recommandé avec avis de réception (LRAR) adressé au greffe.
  • Les parties sont convoquées par lettre recommandée avec avis de réception quinze jours au moins avant la date d’audience. Une copie est envoyée le même jour par lettre simple.
  • Si le destinataire n’a pas reçu la lettre recommandée, le président ordonne une nouvelle convocation. Si le destinataire n’a pas reçu non plus la deuxième convocation, le président ordonne une citation par voie d’huissier. En cas d’absence de l’une des parties, la partie présente est convoquée verbalement à une nouvelle audience avec émargement au dossier et remise par le greffe d’un bulletin mentionnant la date et l’heure de l’audience.
  • Le jugement rendu doit être motivé, il est notifié par courrier recommandé aux parties et à la Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS). Le tribunal peut ordonner l’exécution provisoire du jugement, c’est-à-dire que le jugement doit être exécuté, même en cas d’appel.

En cas d’urgence, il existe une procédure de référé devant le TASS

- Dans la limite de sa compétence le président peut ordonner toute mesure qui ne se heurte pas à une contestation sérieuse, par exemple limiter le montant d’une saisie sur les prestations familiales.
- Il peut prescrire des mesures conservatoires ou de remises en état qui s’imposent pour prévenir un dommage imminent ou pour faire cesser un trouble manifestement illicite.
- Il peut également accorder une provision à un créancier si l’existence de la créance n’est pas contestable.

C - Contentieux général de la sécurité sociale : la Cour d’appel

Suite à un jugement du TASS, on ne peut saisir la Cour d’appel que si le montant du litige est supérieur à 4 000 €.

Les autres litiges sont jugés en dernier ressort par le TASS. Ils ne peuvent faire l’objet que d’un pourvoi en cassation.

- L’appel doit être formé dans le délai d’un mois à compter de la notification par lettre recommandée du jugement du TASS.

- L’appel est formé par une déclaration que la partie ou tout mandataire fait ou adresse par pli recommandé au greffe de la cour.

- Cette déclaration doit être accompagnée de la copie de la décision.

- Devant la Cour d’Appel, la personne doit se présenter en personne ou se faire représenter par l’une des personnes habilitées (art. R.142-20 du CSS).
Il est recommandé de déposer des conclusions écrites faisant valoir les points de droit soulevés.

- L’arrêt est notifié aux parties. Il est exécutoire de plein droit même si la partie perdante se pourvoit en cassation.

D - Contentieux général de la sécurité sociale : le pourvoi en cassation [5]

- Le ministère d’avocat est obligatoire devant la Cour de Cassation.

- Les affaires de sécurité sociale relèvent de la Chambre sociale.

  • Le pourvoi doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision du TASS ou de la Cour d’Appel auprès du greffe de la Cour de Cassation. _
    La Cour de Cassation juge en droit, elle ne juge pas les faits. Deux types de décisions peuvent être rendues :
    • Si la Cour rejette le pourvoi comme non fondé en droit, la décision contestée devient définitive.
    • Si la Cour casse l’arrêt, elle renvoie devant une autre Cour d’Appel ou devant un TASS et la partie perdante doit saisir la cour ou le tribunal indiqué par la Cour de Cassation.

Le pourvoi en cassation étant le dernier recours au niveau national, il est ensuite possible d’aller devant les juridictions européennes ou internationales pour contester la violation, s’il y a, des engagements internationaux.

II - Les contentieux spéciaux

Il existe trois types de contentieux :

A - Le contentieux du contrôle médical

B - Le contentieux de l’expertise médicale

C - Le contentieux technique qui traite :

A - Le contentieux du contrôle médical

Le contentieux du contrôle médical concerne les fautes et autres faits relatifs à l’exercice de la profession au regard de l’assurance maladie (attestations de complaisance, abus de prescriptions, etc..).

Le CATRED ne traite pas ce type de contentieux. Cela ne relève pas de sa compétence.

B - Le contentieux de l’expertise médicale

Cette procédure est ouverte à l’assuré qui conteste une décision d’ordre médical (notamment l’état du malade ou l’état de la victime, la date de consolidation en cas d’accident de travail ou de maladie professionnelle). Elle peut également être initiée par la Caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) ou la juridiction saisie durant l’instance.

- Les contestations mentionnées à l’art. L.141-1 du CSS sont soumises à un médecin expert, désigné d’un commun accord par le médecin traitant et le médecin-conseil, ou à défaut d’accord dans le délai d’un mois à compter de la contestation, par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales.

- L’assuré adresse une demande écrite par lettre recommandée avec avis de réception dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision contestée à sa Caisse. Il précise l’objet de la contestation en indiquant le nom et l’adresse de son médecin traitant.

- Dès qu’elle est informée de la désignation du médecin expert, la Caisse établit un protocole mentionnant obligatoirement :

    • L’avis du médecin traitant
    • L’avis du médecin-conseil
    • Si la procédure est demandée par l’assuré, les motifs invoqués à l’appui de sa demande.
    • La mission confiée à l’expert

- Le médecin expert informe immédiatement le malade ou la victime des lieux, date et heure de l’examen. Il procède à l’examen dans les cinq jours suivant la réception du protocole. Il établit des conclusions motivées en double exemplaire qu’il adresse dans un minimum de quarante huit heures aux intéressés.

- La CPAM doit adresser une copie intégrale du rapport au malade ou à son médecin traitant puis elle doit prendre une décision dans un délai maximum de quinze jours. Cette décision est exécutoire par provision et elle peut faire l’objet d’une contestation devant le tribunal des Affaires de Sécurité Sociale (TASS).

C - Les contentieux techniques

1) [Contester une décision concernant l’incapacité de travail, de l’inaptitude et de l’invalidité

En cas de désaccord avec la décision de la Caisse Primaire d’assurance maladie (CPAM), la victime d’un accident de travail ou d’une maladie professionnelle peut saisir :
- Soit directement le tribunal de l’Incapacité ,
- Soit la commission de Recours Amiable (CRA) de la Caisse Primaire d’assurance maladie (CPAM). La saisine de cette dernière conserve les délais du recours contentieux.(art. R.142-1 du CSS)

En ce qui concerne les personnes handicapées, il est prévu une procédure de conciliation et un recours contentieux :

  • a) La conciliation

    Une procédure facultative de conciliation est instituée en amont des voies de recours contentieux. Ainsi, lorsqu’une personne handicapée estime qu’une décision de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées méconnaît ses droits, elle peut demander l’intervention d’une personne qualifiée chargée de proposer des mesures de conciliation. Pour faciliter la mise en œuvre des droits et sans préjudice des voies de recours existantes, une personne référente est désignée au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées)

    Le délai de recours contentieux se trouve alors suspendu durant la procédure de conciliation.
  • b) Le recours contentieux

    - Les décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal du contentieux de l’incapacité. Ce recours, ouvert à toute personne et à tout organisme intéressé, est dépourvu d’effet suspensif, sauf lorsqu’il est intenté par la personne handicapée ou son représentant légal à l’encontre des décisions relevant de la désignation des établissements ou les services correspondant aux besoins de l’enfant ou de l’adolescent ou concourant à la rééducation, au reclassement et à l’accueil de l’adulte handicapé.

    La commission départementale des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés est supprimée.

    Le secrétariat du tribunal a son siège auprès de la Direction Régionale des Affaires de Sécurité Sociale (DRASS).

    Il est conseillé d’adresser le recours par lettre recommandée avec accusé de réception.

    Le tribunal notifie sa décision à l’assuré dans un délai de quinze jours par lettre recommandée à chacune des parties. La notification porte mention des délais et des voies de recours.

    Cette décision est susceptible d’appel devant la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents de travail. L’appel est suspensif.

    L’appel doit être formé dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision du Tribunal du contentieux de l’incapacité.

    Le recours doit être adressé par lettre recommandée avec avis de réception ou par fax au secrétariat de la Cour, à l’adresse du siège : Cour nationale de l’incapacité - BP 2617 – Amiens 80000.

    Devant le tribunal du contentieux de l’incapacité et la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, les parties se défendent elles-mêmes. Les avocats peuvent également assister ou représenter les parties.

    Le représentant doit, s’il n’est pas avocat ou avoué, justifier d’un pouvoir spécial. Ce peut être :
    • le conjoint ou un ascendant ou descendant en ligne directe ;
    • suivant le cas, un travailleur salarié ou un employeur ou un travailleur indépendant exerçant a même profession, un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés ou ’employeurs ;
    • un administrateur ou un employé de l’organisme partie à l’instance ou un employé d’un autre organisme de sécurité sociale ;
    • un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives.
  • La décision est susceptible d’un pourvoi en cassation avec ministère d’avocat obligatoire.

    - Lorsqu’il s’agit des décisions concernant l’orientation et les mesures relatives à l’insertion professionnelle et sociale d’une personne handicapée adulte et la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, le recours est porté devant le tribunal administratif (TA).

2) Contester une décision concernant la tarification des accidents de travail

En cas de contestation de la tarification de l’assurance des accidents de travail, il est possible d’exercer un recours gracieux ou de saisir la Cour nationale de l’incapacité (CNI).

La cour peut être saisie dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision contestée. Elle juge en premier ressort et peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation dans un délai de deux mois à compter de la notification.

Les recours sont établis en triple exemplaires. Le secrétariat de la Cour transmet l’un des exemplaires des recours et des mémoires à la partie adverse et l’invite à présenter, sous forme de mémoire, ses observations écrites dans un délai de vingt jours.

III - Les contentieux de l’aide sociale

Il existe deux types de recours en matière de contentieux de l’aide sociale :

A - Les recours en matière d’aide sociale :

  • 1) Le recours devant la Commission Départementale d’Aide Sociale (CDAS)
  • 2) Le recours devant la Commission Centrale d’Aide Sociale (CCAS)
  • 3) Le recours devant le Conseil d’État

B - Les recours en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE) (qui sont soumis aux règles du droit administratif) :

Il est à noter que tous ces recours sont dispensés du ministère d’avocat. Il est cependant possible de demander l’assistance d’un avocat auprès des bureaux d’aide juridictionnelle, situés au sein des TGI. [1]

1) Le recours devant la Commission Départementale d’Aide Sociale (CDAS)

La CDAS est une juridiction spécialisée, présidée par un magistrat qui se prononce en premier recours sur les décisions des commissions d’admission à l’aide sociale, ou des autorités (Préfet, Président du Conseil Général) décidant des attributions en matière d’aide sociale aux personnes âgées et aux handicapés.
La commission se prononce également sur les recours relatifs aux attributions du RMI, de la CMU complémentaire, de l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé, de l’aide médicale d’État (AME).
La CDAS doit être saisie dans le délai de deux mois à partir de la date de la notification de la décision par LRAR.

L’intéressé peut demander à être entendu par la commission et se faire accompagner de la personne ou d’un représentant d’un organisme de son choix.

Le ministre chargé de l’action sociale peut attaquer directement devant la commission centrale toute décision prise par les commissions départementales.  [6].

2) Le recours devant la Commission Centrale d’Aide Sociale

La décision de la Commission Départementale d’Aide Sociale (CDAS) peut être contestée devant la Commission Centrale d’Aide Sociale (CCAS) dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

Le demandeur peut être entendu et se faire accompagner de la personne ou d’un représentant de l’organisme de son choix.

Cet appel est suspensif [6].

3) Le recours devant le Conseil d’État

Il est possible de former un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État contre la décision de la Commission Centrale d’aide sociale. Il doit être introduit dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision. Ce pourvoi ne nécessite pas l’assistance d’un avocat.

B - Les recours en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE)

1) Le recours administratif suite à une décision du service de l’aide sociale à l’enfance (ASE)

Il en existe 2 types :

  • Le recours gracieux : Il consiste pour l’intéressé à demander à l’autorité qui a pris la décision de la reconsidérer.
  • Le recours hiérarchique : Il consiste à saisir l’autorité supérieure, c’est-à-dire en l’espèce, le Président du Conseil Général, d’une demande d’annulation de la décision prise par l’autorité subordonnée.

Ces recours ne sont enfermés dans aucun délai. Toutefois l’intéressé à intérêt à se garder une possibilité d’introduire un recours contentieux, car il n’est pas certain d’obtenir une réponse favorable. C’est pourquoi le recours administratif, qu’il soit gracieux ou hiérarchique, doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

2) Le recours contentieux suite à une décision du service de l’aide sociale à l’enfance (ASE)

Il est possible de saisir le tribunal administratif (TA) du refus du service de l’ASE dans un délai de deux mois à compter :
- de la notification de la décision initiale explicite du service de l’ASE
- du refus opposé au recours gracieux ou hiérarchique, qu’il soit explicite ou implicite.

Le jugement du TA est susceptible d’appel devant la Cour Administrative d’Appel.

L’arrêt de la Cour Administrative d’Appel est susceptible d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

Mise à jour, octobre 2008

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[1] Consulter l’annuaire des juridictions

[2] Nouveau code de procédure civile

[3] Recours rendu impossible en raison de l’expiration du délai imposé

[4] Article 1 du décret n° 2003-614 du 3 juillet 2003

[5] Article L.144-4 du CSS

[6] Ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007

 

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